PLAFT: Una Recomendación de Oro de GAFI
La prevención del lavado de activos y el combate al financiamiento del terrorismo (PLAFT) deberían ser políticas de estado que cumplan con las disposiciones de los acuerdos internacionales asumidos por Uruguay, como las 40 Recomendaciones del GAFI asumidas por GAFILAT, del cual nuestro país es miembro fundador. Uruguay ha tenido avances y retrocesos en esta área, pero el Gobierno entrante ha anunciado medidas concretas que implementarán la Recomendación 2 de GAFI, una de las más importantes para asegurar el éxito concreto en las políticas PLAFT. En este artículo analizamos qué propone la Recomendación 2 del GAFI y qué está haciendo y tiene pendiente hacer Uruguay para su implementación eficaz. Les deseo una buena lectura.
PLAFT
José Nordmann
12/11/202511 min read
El caso de Uruguay
Según consignó el periódico uruguayo “la diaria” en un artículo de su edición del 10/02/2025:
“Este jueves en la Torre Ejecutiva se realizó la primera reunión de la Comisión Coordinadora contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo desde que asumió el nuevo gobierno. En el encuentro estuvo el prosecretario de Presidencia, Jorge Díaz, la titular de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT), Sandra Libonatti, y la subsecretaria del Ministerio del Interior, Gabriela Valverde, entre otros jerarcas.”
La Cra. Libonatti dijo al portal de Presidencia que la prioridad es la estrategia nacional contra el lavado de activos, que fuera circularizada pero no aprobada durante el gobierno anterior. “Es prioridad tener la estrategia, que va a ser nuestra hoja de ruta, no sólo de la prevención, sino de todo el funcionamiento”, acotó. Finalmente dijo que “la coordinación interinstitucional” es fundamental, porque es la que puede llevar “a tener un sistema funcionando efectivamente con logros, con incautaciones, que es el objetivo final de un sistema” (nota: los énfasis en negrita son míos), y agregó que ya se estuvo trabajando en reuniones para elaborar un protocolo de coordinación entre los distintos organismos.
A la salida del segundo Consejo de Ministros del nuevo Gobierno, el martes 22/04/2025 el Prosecretario de Presidencia, Dr. Jorge Díaz anunció que la Comisión Coordinadora contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo presidida por él está trabajando en modificaciones a la Ley de Lavado, que serán remitidas al Parlamento en los primeros días de mayo: “seguramente en el correr de esta semana se va a hacer circular entre los diferentes organismos que la integran un borrador de proyecto de ley que creemos que en la próxima reunión de la comisión va a ser aprobado”.
Sobre las modificaciones, Díaz mencionó que es una norma penal que no recoge lo que las convenciones internacionales establecen en cuanto al delito de asistencia al lavado, e hizo referencia a “cuestiones que tienen que ver con los delitos precedentes”, que nuestra ley no recoge en su totalidad, a diferencia de lo que establece la normativa internacional, y a “toda una serie de normas de la ley” que presentan errores tanto en la redacción original como a raíz de modificaciones posteriores.
El Dr. Díaz también anunció la firma de un decreto para crear el Sistema Integral de Lucha contra el Crimen Organizado y el Narcotráfico: “una de las prioridades de este gobierno”. El grupo de trabajo sería coordinado por Presidencia de la República e integrado por los Ministerios del Interior, Educación y Cultura, Economía y Finanzas (la Dirección Nacional de Aduanas y la Dirección General Impositiva), la Secretaría Nacional Antilavado (SENACLAFT), la Secretaría de Inteligencia “y todos aquellos organismos que tienen funciones de investigación por la Fiscalía y de represión del crimen organizado y el narcotráfico”, acotó Díaz.
El objetivo es que “todas las instituciones que tienen entre sus competencias estas funciones estén debidamente articuladas y conectadas, de forma tal que no pasen cuestiones como han pasado en el pasado reciente, donde la mano derecha no sabía lo que estaba haciendo la mano izquierda”, complementó el Prosecretario de Presidencia.
Una recomendación “de oro”
GAFILAT (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica) es una organización intergubernamental de base regional que agrupa a 19 países de América del Sur, Centroamérica y América del Norte, entre ellos Uruguay, como miembro fundador desde la firma del Memorando de Entendimiento constitutivo del Grupo el 8/12/2000 en Cartagena de Indias, Colombia.
El GAFILAT fue creado para prevenir y combatir el lavado de activos, financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva, y adoptó las 40 Recomendaciones del GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional)
La segunda recomendación del GAFI se refiere sucintamente a la cooperación y coordinación nacional en sus dos párrafos:
“Los países deben contar con políticas ALA/CFT a escala nacional, que tomen en cuenta los riesgos identificados, las cuales deben ser sometidas a revisión periódicamente, y deben designar a una autoridad o contar con un mecanismo de coordinación o de otro tipo que sea responsable de dichas políticas.”
“Los países deben asegurar que, las autoridades que hacen las políticas, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), las autoridades del orden público, los supervisores y otras autoridades competentes relevantes, tanto a nivel de formulación de políticas como operativo, cuenten con mecanismos eficaces establecidos que les permita cooperar y, cuando corresponda, entablar entre sí una coordinación a nivel interno en el desarrollo e implementación de políticas y actividades para combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva.” (los énfasis con negrita son míos)
En Uruguay, las políticas PLAFT (Prevención de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo) citadas en el primer párrafo de la segunda recomendación de GAFI se basan en la Ley N° 19.574 y su Decreto Reglamentario N° 379/018, junto con otras leyes y decretos relacionados con el financiamiento del terrorismo. Estas políticas obligan a los sujetos obligados a implementar programas de cumplimiento PLAFT, a designar oficiales de cumplimiento, a realizar análisis de riesgo y debida diligencia, y a reportar operaciones sospechosas al Banco Central del Uruguay (a la UIAF – Unidad de Inteligencia y Análisis Financiero citada en el segundo párrafo como UIF).
Puede considerarse que la autoridad citada en el primer párrafo como responsable de dichas políticas es la SENACLAFT (Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo) y que el mecanismo de coordinación citado en el mismo párrafo pueden ser la Comisión Coordinadora contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo y, en el futuro próximo, también el Sistema Integral de Lucha contra el Crimen Organizado y el Narcotráfico (SILCON).
Los mecanismos eficaces para colaborar y coordinar políticas y actividades de PLAFT citados en el segundo párrafo de la recomendación 2 son, a nuestro modesto entender, una asignatura pendiente del Estado Uruguayo, que podrá subsanarse en parte mediante el funcionamiento eficaz del SILCON, pero que requerirán además del establecimiento de procesos y canales de comunicación, colaboración e integración entre sus miembros, la adopción de una plataforma tecnológica común para maximizar el aprovechamiento de dicha colaboración.
En esa dirección van las palabras de la Cra. Libonatti cuando dijo que “la coordinación interinstitucional” es fundamental, porque es la que puede llevar “a tener un sistema funcionando efectivamente con logros, con incautaciones, que es el objetivo final de un sistema”.
Para que no siga ocurriendo que “la mano derecha no sabía lo que estaba haciendo la mano izquierda” como dijo el Dr. Díaz es imprescindible que “todas las instituciones que tienen entre sus competencias estas funciones estén debidamente articuladas y conectadas”.
Las decisiones que están siendo adoptadas ponen al Uruguay en el camino cierto en cuanto a la colaboración y coordinación interinstitucional, designando organizaciones responsables por establecer los procesos necesarios para instrumentar dicha integración entre los organismos públicos pertinentes. Competerá a las autorizades de esas organizaciones de coordinación y de sus miembros adoptar estándares, herramientas y plataformas imprescindibles para que dicha colaboración sea eficiente y eficaz.
En mi trayectoria profesional tuve la oportunidad de asesorar y proveer soluciones de combate al crimen organizado a instituciones públicas de Brasil, incluyendo el Departamento de Policía Federal, varias Secretarías Estaduales de Seguridad Pública, Departamentos de Policía Civil y de Policía Militar estaduales, la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN), el Ministerio Público Federal y numerosas Fiscalías Estaduales. También hice lo propio con empresas comerciales (públicas y privadas), como los principales bancos de Brasil en materia de PLAFT, incluyendo el Banco do Brasil, Caixa Económica Federal, Banco Itaú, Banco Bradesco, Banco Santander y Banco Safra. También trabajamos con las principales aseguradoras de Brasil, como Porto Seguro y Mapfre, y con su agremiación en FENASEG, quien promovió entre las empresas de seguros de la federación el uso de la misma plataforma tecnológica que FENASEG para intercambiar resultados de procesos de inteligencia e investigación basados en análisis gráfico de vínculos (link analysis). La utilización de aplicativos iguales o compatibles entre las diferentes empresas de seguros permitió en ese caso establecer estándares de intercambio de diagramas de análisis e investigación entre la federación y sus miembros, lo que aumentó significativamente la eficiencia y la eficacia de los procesos de todos los participantes.
En nuestra opinión, esa podría ser una de las primeras tareas a evaluar y encarar en el proceso de mejora de la colaboración y coordinación entre los organismos integrantes del SILCON.
La Recomendación 2 de GAFI en Uruguay
La Recomendación 2 del GAFI establece que los países deben contar con políticas nacionales de lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (PLAFT) y asegurar la cooperación y coordinación entre sus autoridades competentes. Esto implica que las estrategias nacionales en la materia deben ser integrales, considerando los riesgos identificados y alineadas con los estándares internacionales.
Uruguay, como miembro del GAFILAT, debe cumplir con esta recomendación, lo que tiene varias implicancias clave:
· Estrategia Nacional basada en Riesgos: Uruguay ha desarrollado su Estrategia Nacional contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (Decreto N° 147/018), con base en su Evaluación Nacional de Riesgos (ENR de julio de 2023). La Recomendación 2 refuerza la necesidad de que esta estrategia esté alineada con los riesgos específicos del país y sea actualizada periódicamente (ciclo de Deming).
· Coordinación Interinstitucional: Uruguay cuenta con organismos como la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT), el Banco Central del Uruguay (BCU) y su Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), que desempeñan roles clave en el sistema PLAFT. La Recomendación 2 exige que estas entidades trabajen de manera coordinada, evitando duplicidades y asegurando la implementación efectiva de medidas preventivas.
· Cooperación Internacional: Como parte de GAFILAT y de organismos multilaterales, Uruguay debe coordinar esfuerzos con otras jurisdicciones para intercambiar información y colaborar en investigaciones sobre LA/FT. Esto es fundamental dada la creciente sofisticación de los delitos financieros transnacionales.
· Integración con Políticas Relacionadas: La lucha contra el LA/FT no puede verse de manera aislada. Debe estar integrada con estrategias de anticorrupción, integridad fiscal y seguridad nacional. La Recomendación 2 impulsa a los países a considerar un enfoque amplio y holístico en la formulación de políticas.
Para Uruguay y otros países del GAFILAT, la Recomendación 2 del GAFI es clave para fortalecer la coordinación y efectividad del sistema PLAFT. Una adecuada implementación contribuye no sólo al cumplimiento de estándares internacionales, sino también a la protección del sistema financiero, la estabilidad económica y la confianza en el país como un destino seguro para inversiones.
La coordinación con otros organismos clave de Uruguay, como el Ministerio del Interior, el Ministerio Público (Fiscalía), la Dirección General Impositiva (DGI) y el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), es fundamental para una estrategia efectiva de Prevención del Lavado de Activos y del Financiamiento del Terrorismo (PLAFT):
· Ministerio del Interior y Policía Nacional:
o Es el principal organismo encargado de la investigación penal en delitos relacionados con el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
o A través de unidades especializadas como la Dirección General de Lucha Contra el Crimen Organizado e Interpol, juega un papel clave en el seguimiento de redes criminales, decomiso de activos y cooperación internacional.
o Coordina con la SENACLAFT y la UIAF para procesar información sobre operaciones sospechosas.
· Ministerio Público (Fiscalía):
o Es el encargado de la acción penal en casos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
o Coordina con la Policía, la UIAF y otros organismos para llevar adelante investigaciones y judicializar casos.
o Su trabajo es clave para lograr sentencias condenatorias y la recuperación de activos.
· Dirección General Impositiva (DGI):
o La evasión fiscal y el lavado de activos suelen estar interrelacionados, por lo que la DGI es clave en la detección de inconsistencias en declaraciones de impuestos, empresas ficticias y movimientos financieros atípicos.
o Puede intercambiar información con la UIAF, la Fiscalía y la Policía para detectar riesgos fiscales asociados a actividades ilícitas.
o Juega un papel fundamental en el control de beneficiarios finales de sociedades, una medida clave contra el lavado de activos.
· Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU):
o Como banco público y actor dominante en el sistema financiero uruguayo, el BROU maneja una gran parte de las transacciones financieras y tiene acceso a información crucial sobre clientes y operaciones sospechosas.
o Debe coordinar con la UIAF y la SENACLAFT en la detección de transacciones inusuales, asegurando un adecuado cumplimiento de las regulaciones PLAFT.
o Su rol es clave para garantizar que el sistema financiero no sea utilizado indebidamente para el lavado de activos.
Además de las mencionados, hay otras entidades cuya coordinación con el sistema PLAFT resulta beneficiosa:
Órganos del Estado y Reguladores:
Poder Judicial: Fundamental para la aplicación de sanciones, decomiso de activos y cooperación en causas judiciales internacionales.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): A través de la Auditoría Interna de la Nación (AIN), puede fortalecer la supervisión sobre sujetos obligados no financieros.
Banco Central del Uruguay (BCU): A través de la Superintendencia de Servicios Financieros (SSF), regula el sector financiero y supervisa la aplicación de normas PLAFT.
Sector Privado:
Instituciones Financieras y Bancos Privados: Son la primera línea de defensa en la detección de transacciones sospechosas y reportes a la UIAF.
Cámaras de Comercio y Asociaciones Empresariales: Pueden contribuir a la difusión de buenas prácticas y a la capacitación sobre riesgos de LA/FT.
Escribanos, Contadores y Abogados: Son sujetos obligados en el sistema PLAFT y su participación es clave en la detección de estructuras sospechosas de lavado de activos.
Empresas Fintech y Proveedores de Servicios de Pago: Con el avance de las tecnologías financieras, estos actores deben ser integrados en el marco regulatorio para prevenir nuevos riesgos de LA/FT.
La Recomendación 2 del GAFI exige que los países cuenten con una estrategia nacional coordinada para combatir el LA/FT. En el caso de Uruguay, la articulación entre la SENACLAFT, la UIAF, el BCU y otros organismos públicos como la Policía, la Fiscalía, la DGI y el BROU es clave para una respuesta efectiva.
Además, la integración con el Poder Judicial, el MEF y el sector privado (bancos, Fintech, contadores, escribanos y abogados) permite fortalecer el enfoque basado en riesgo y garantizar que el país cumpla con los estándares internacionales, protegiendo su sistema financiero y su reputación en el ámbito global.
Conclusiones
La prevención del lavado de activos y el combate al financiamiento del terrorismo deberían ser políticas de estado. Uruguay es una democracia plena, comprometida con políticas que ayudan a desarmar financieramente las operaciones del crimen organizado y que deberían trascender a los gobiernos de turno. Prevenir el lavado de activos y combatir al financiamiento del terrorismo son sinónimos de preservar la integridad del orden económico y financiero. Esta idea básica es vital para sostener las democracias y evitar que los estados sean ocupados por el crimen organizado, atacando su fuente de renovación financiera, al evitar el lavado de activos.
La segunda recomendación del GAFI pone de manifiesto un aspecto esencial del combate al lavado de activos y al financiamiento del terrorismo, que radica en la implementación de procesos e instrumentos de colaboración y coordinación interinstitucional que garanticen que todos los recursos del Estado estén alineados y trabajando juntos y con eficacia por este objetivo común.
La experiencia internacional muestra que para ello son necesarias políticas que promuevan y obliguen a la cooperación, pero para que la colaboración interinstitucional sea efectiva, también es necesario que todos los organismos participantes compartan plataformas y herramientas tecnológicas comunes que faciliten técnicamente su integración.
Las autoridades actuales han anunciado medidas para promover la debida actualización de las políticas y procesos de cooperación/colaboración interinstitucional. Las instituciones pertinentes deberán abocarse a la creación de los canales de comunicación entre ellas, incluyendo las plataformas y herramientas tecnológicas idóneas en la PLAFT a nivel regional y mundial.
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