Nuevos estándares anticorrupción – ONU y Uruguay

Según datos de la ONU y Transparency International la población mundial está preocupada por la corrupción pública y el financiamiento ilícito de partidos políticos porque socava la democracia y la confianza en las instituciones, desvía fondos vitales para los servicios básicos (salud, educación, vivienda, seguridad), aumenta la desigualdad y la pobreza, y perpetúa la impunidad, afectando desproporcionadamente a los más vulnerables y frenando el desarrollo sostenible.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC)

Para comenzar, reproducimos a continuación el artículo publicado ayer por Iván Martínez, CEO de INTEDYA en la Newsletter de la World Compliance Association (WCA) sobre un tema que está en la agenda de la mayoría de los países del mundo: la penetración de la corrupción en los partidos políticos.

“Los gobiernos de todo el mundo se reúnen esta semana en Doha, Catar, en el marco de la Conferencia bienal de la ONU contra la Corrupción, con el objetivo de reforzar la acción global frente a este fenómeno y actualizar la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), que cumple 20 años desde su entrada en vigor. La cumbre se celebra en un contexto de creciente descontento ciudadano, marcado por protestas masivas contra la corrupción y la falta de transparencia en numerosos países. La opacidad en la financiación política y la influencia del dinero en los sistemas democráticos se identifican como uno de los principales factores que erosionan la confianza pública y alimentan la inestabilidad política.”

“Uno de los puntos clave del encuentro será el debate sobre la primera resolución específica sobre transparencia en la financiación política dentro del marco de la UNCAC. Impulsada por Noruega, Albania, Ghana y Mongolia, la iniciativa busca cerrar lagunas normativas que permiten la entrada de dinero opaco, incluido en algunos casos de origen extranjero, en campañas electorales y partidos políticos, sin control ni supervisión pública efectiva.”

“Aunque la Convención ya insta a los Estados a mejorar la transparencia en este ámbito, la implementación ha sido irregular. Según organizaciones de la sociedad civil, la falta de regulación estricta, los vacíos legales y la debilidad de los mecanismos de control siguen permitiendo que intereses privados influyan en procesos electorales y decisiones públicas sin rendición de cuentas. La presión social para avanzar es significativa. Un total de 159 organizaciones de todos los continentes han instado a los gobiernos a respaldar una resolución ambiciosa que incluya la publicación digital y oportuna de datos sobre financiación política, la identificación de donantes, la eliminación de esquemas de financiación anónima y la protección de observadores electorales y denunciantes de irregularidades.”

“La corrupción ambiental será otro eje central del encuentro. Por primera vez, la conferencia dedicará una jornada completa a la relación entre corrupción, medio ambiente y cambio climático. En este marco, destacan una resolución sobre delitos ambientales, presentada por Brasil y Namibia, y una iniciativa de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, que subrayan el papel de la corrupción en prácticas como la tala ilegal, la minería ilícita o el desvío de fondos climáticos. Además, los Estados debatirán el futuro del Mecanismo de Examen de la Aplicación de la UNCAC, clave para evaluar los avances reales en la implementación de compromisos anticorrupción. Organizaciones como Transparency International reclaman un sistema más transparente, inclusivo y eficaz, que permita medir resultados, detectar carencias y mantener el impulso reformista más allá de la cumbre de Doha.”

“Las decisiones que se adopten en esta conferencia marcarán el rumbo de la lucha global contra la corrupción en los próximos años y determinarán si la UNCAC sigue siendo un instrumento vivo y operativo, o queda reducida a un conjunto de compromisos formales sin impacto real.”

Novedades recientes en Uruguay

En un Anexo dedicado a Uruguay a fines del año 2024, el informe del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA – MESICIC) realizaba un diagnóstico de nuestro país.

Con la sanción de la Ley 20.292 de 14 de junio de 2024 se introdujeron modificaciones a disposiciones relevantes que tienen que ver con el financiamiento de los partidos políticos en Uruguay y con la transparencia en las declaraciones de bienes e ingresos de funcionarios públicos. Concretamente, se modificaron artículos de la Ley 18.485 de partidos políticos, y un artículo de la Ley 17.060 (Ley Cristal) por la que se exige la presentación de declaraciones juradas patrimoniales a los precandidatos a la Presidencia de la República en las elecciones internas (primarias) y su publicación en la página web de la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP).

En relación a los partidos políticos se regulan aspectos relativos al financiamiento público y privado, estableciendo prohibiciones y sanciones dirigidas a prevenir la corrupción. Participan del control diversos organismos del Estado en el ámbito de sus competencias, como la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas, la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC), la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP), el Banco Central del Uruguay (BCU) y la Secretaría Nacional para la lucha Contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT).

Se crea un Fondo para el fortalecimiento democrático de los partidos políticos, administrado por la Corte Electoral, integrado con lo recaudado en concepto de multas por incumplimientos a lo dispuesto en la ley. En cuanto a las declaraciones de bienes e ingresos que se deben presentar ante la JUTEP, como novedad, se fija la obligación de presentarlas a los precandidatos a la Presidencia de la República en las elecciones internas, con miras a ejercer un control que estaba previsto hasta ese entonces para los candidatos a la Presidencia en las elecciones nacionales y eventual segunda vuelta o balotaje y para los candidatos a las elecciones departamentales.

Buenas prácticas anticorrupción en Uruguay

El financiamiento de la política a nivel global representa un importante foco de riesgo de prácticas corruptas. Sobran ejemplos en el continente que dan cuenta del daño a la democracia y a sus instituciones provocado por este accionar, por lo general, vinculado al crimen organizado. De ahí la importancia de que sea el sistema democrático el que controle el dinero y no a la inversa.

Esta es una de las razones por la cual la cuestión relativa al financiamiento de los partidos políticos implica que se deba colocar un foco sobre los diferentes y numerosos casos de corrupción relacionados con la política que se han dado a nivel mundial, regional y nacional. Esto torna imperioso dar señales claras sobre la importancia y el compromiso del sistema político en cuanto a la necesidad de regular y transparentar el financiamiento de los partidos políticos y su relación con el dinero, para fortalecer la democracia y la lucha contra la corrupción.

Uruguay, pese a su singularidad y sus fortalezas en términos de calidad democrática y estabilidad de sus instituciones sociales y políticas en una región permeada por prácticas criminales altamente estructuradas, asociadas fundamentalmente al narcotráfico, no es inmune a este contexto. Conscientes de esta vulnerabilidad en 2024 se implementaron cambios importantes a la normativa vigente en esta materia. En relación a la sustentabilidad, la Ley 20.292 se promulgó el 14 de junio de 2024 y se publicó el 28 de junio de 2024, por lo que hasta ahora ha transcurrido un año y medio de su entrada en vigencia y exigibilidad, por lo que ya hay algunos aspectos sobre los cuales es posible efectuar una evaluación preliminar en base a la implementación que se ha podido llevar a cabo a la fecha.

La corrupción política socava al Estado Social y Democrático de Derecho; afecta la regla de las mayorías y minorías en Democracia, desvirtúa la teoría de la representación, daña la publicidad y la transparencia y distrae la atención y recursos en la prevención y represión de la corrupción.

La Ley 20.292 prevé la rendición de cuentas obligatoria para los partidos políticos, así como la obligación de garantizar que los fondos con los que se financian sus campañas tengan un origen lícito. Quienes no estén alcanzados en las prohibiciones expresamente establecidas pueden realizar donaciones a los partidos políticos o sectores internos o listas de candidatos, las que no podrán exceder para cada uno de ellos, por cada campaña electoral y por cada donante, el monto total de aproximadamente USD 45.415. Las donaciones deben ser siempre nominativas, debiéndose identificar con precisión al donante. Una modificación importante a destacar en términos de prevención de la corrupción y del lavado de activos, tiene que ver con la bancarización de todas las donaciones que superen los USD 3.000. Estas donaciones deben depositarse en una cuenta bancaria abierta especialmente a tales efectos. Cuando se efectúe una donación de servicios o materiales, dentro del monto antes indicado, además del nombre del donante, deberá identificarse el objeto de la donación y un valor estimado de la misma. El monto de lo donado no puede deducirse a efectos fiscales. Las donaciones recibidas deben ser informadas por los partidos políticos a la Corte Electoral, quien publica un resumen de esta información en el Diario Oficial y en una página electrónica oficial.

Son donaciones prohibidas por ley: a) las donaciones anónimas, con excepción de aquellas que no superen la suma de alrededor de USD 600. En ningún caso la suma de donaciones anónimas podrá exceder el 10% (antes de la enmienda ese tope era de hasta el 15%) del total de ingresos declarados en la rendición de cuentas anual de un partido político y los correspondientes a cada acto eleccionario donde recaiga la obligación de rendir cuentas; b) donaciones de organizaciones delictivas o asociaciones ilícitas; c) donaciones de empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas; d) donaciones de asociaciones profesionales, gremiales, sindicales, laborales o religiosas de cualquier tipo; e) donaciones de Estados, gobiernos, gobernantes, entidades o fundaciones extranjeras; f) donaciones de personas en situación de subordinación administrativa o relación de dependencia que se realicen por imposición o abuso de su superioridad jerárquica; g) donaciones provenientes de personas públicas no estatales y personas jurídicas de derecho privado de cuyo capital sea titular parcial o totalmente el Estado; h) donaciones de personas físicas o jurídicas que presten servicio de comunicación audiovisual cuya regulación competa a la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). Se establecen sanciones para ciertas entidades y las empresas concesionarias de servicios públicos que mantengan relaciones contractuales con el Estado, formalizadas mediante contratación directa o adjudicación de licitación. En hipótesis de donaciones ilegítimas, los mencionados donantes podrán ser sancionados con multa de 2 a 10 veces el valor de lo ilícitamente donado. En el caso de transgresión a las disposiciones legales por parte de empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas, y empresas concesionarias de servicios públicos que mantengan relaciones contractuales con el Estado, formalizadas mediante contratación directa o adjudicación de licitación, la Corte Electoral comunicará tal situación de ilicitud al órgano estatal que haya concedido el servicio o adjudicado la obra, el cual, atendiendo al interés del Estado, deberá: a) si se tratare de concesión o adjudicación de obra, determinar que en el futuro la empresa, o ésta y sus directivos responsables, no serán tenidos en cuenta para nuevas adjudicaciones; b) si se tratare de concesión o adjudicación de servicio, declararla precaria o extinguida dentro de los 180 días de recibida la comunicación de la Corte Electoral, sin perjuicio de la sanción prevista en el párrafo anterior. Quien realice una donación ilegítima quedará inhibido de integrar el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE) por un período de tres años.

A su vez, el establecimiento de plazos para la recaudación de fondos para las campañas electorales limita con claridad su movimiento entre el 1 de noviembre del año anterior a las elecciones nacionales y el 30 de junio del año siguiente a las mismas.

Se presentan soluciones novedosas a destacar en lo atinente al financiamiento público de los partidos políticos. En primer término, aumenta el subsidio para las elecciones departamentales equiparándolo al de la elección de octubre (primera vuelta). En segundo lugar, incorpora el subsidio para las elecciones municipales con un monto similar al de las elecciones internas. En tercer lugar, consagra un incentivo para la participación de las mujeres en política al establecer un aumento de 20% del subsidio para las listas encabezadas por mujeres y 10% adicional por mujer electa.

En lo referente al control y la transparencia, la modificación legislativa estableció con claridad que la Corte Electoral es el órgano rector en la materia y, por ende, encargado del control y la supervisión de las rendiciones de cuentas, pudiendo valerse del Tribunal de Cuentas para la auditoría de las declaraciones juradas.

Finalmente, en lo que tiene que ver con declaraciones patrimoniales un cambio significativo en materia de prevención de la corrupción, es que los precandidatos a la Presidencia de la República en las elecciones internas (primarias) son nuevos sujetos obligados, teniendo la obligación de presentar declaraciones juradas de bienes e ingresos hasta 30 días antes del acto electoral. Son pasibles de responsabilidad penal si incluyen en la declaración jurada ingresos, bienes y valores patrimoniales pertenecientes a terceros, inexistentes o superiores a los reales, si ocultan ingresos o bienes, si expresaran un pasivo falso, si no incluyeren la cancelación de un pasivo anterior y si no incluyeren cualquier relación económica o profesional con otras empresas. Las referidas declaraciones serán publicadas en el portal de la JUTEP, quedando sujetas al control del organismo, y de la sociedad en su conjunto, que ha jugado un importante papel en relación al control y denuncia de irregularidades constatadas en algunas declaraciones juradas.

Evaluaciones preliminares

De la Corte Electoral sobre la implementación de los cambios dispuestos por la ley y posibles medidas a adoptar a futuro:

“Del análisis realizado, se desprende que el cumplimiento de la Ley 20.292 por parte de los Partidos Políticos y de los Medios de Comunicación enfrentó dificultades, en gran medida debido al escaso tiempo disponible para su preparación. La norma fue promulgada el 14 de junio de 2024, lo que implicó que tanto los Partidos Políticos como los Medios de Comunicación tuvieran un período reducido para ajustar sus procedimientos internos y dar cumplimiento a las nuevas disposiciones. En este contexto, la Corte Electoral hace un llamado a todos los actores involucrados para que, en futuras instancias, se trabaje en la mejora de los procesos vinculados al cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 20292. Esto incluye tanto posibles ajustes a la normativa vigente como el fortalecimiento de aspectos internos dentro de cada organización, con el objetivo de elevar sustancialmente el nivel de cumplimiento de la norma legal y garantizar la transparencia. En virtud de lo expuesto, la Corte Electoral analizará las medidas a adoptar y las sanciones correspondientes de acuerdo a la normativa vigente.”

Del Tribunal de Cuentas en informe referente a la revisión del cumplimiento del artículo 14 de la Ley 20.292:

De la evidencia resultante de los procedimientos aplicados se concluye que, si bien los medios de comunicación y los partidos políticos que presentaron la declaración correspondiente cumplieron con los requisitos establecidos en la normativa vigente, se han identificado inconsistencias y omisiones. En relación con los medios de comunicación, se constató que de un total de 149 medios de comunicación, 12 presentaron información relacionada con el cumplimiento de la obligación de comunicar condiciones comerciales, financiación y precios requeridos por el artículo 12 de la ley N°20.292 y presentar las declaraciones juradas requeridas por el artículo 14 de la ley n°20.292. Se observó la falta de presentación de comprobantes de pago en varios casos, diferencias entre los valores declarados y los pagos efectivamente realizados, y la ausencia de facturas que respalden las operaciones declaradas. En relación con los partidos políticos, de los 11 partidos obligados, se presentaron 2 declaraciones y una nota indicando no haber realizado publicidad. (…)

Conclusiones

La Conferencia bienal de la ONU contra la Corrupción y la actualización de la UNCAC efectuada en Doha, Qatar, pone el foco en la transparencia del financiamiento político como un eje central del combate a la corrupción en la política, incluyendo las ideas de publicación digital oportuna, identificación de donantes y eliminación de esquemas anónimos.

En Uruguay, en términos comparados, existe un andamiaje relativamente desarrollado para mitigar el riesgo de corrupción en partidos y campañas, con avances recientes, destacándose:

1. Marco legal específico y actualización reciente: Uruguay regula el financiamiento político principalmente a través del régimen de partidos y campañas, con cambios relevantes introducidos en 2024 (Ley 20.292, que modifica las Leyes 18.485 y 17.060).

2. Rendición de cuentas obligatoria y control por la Corte Electoral: Existe obligación de rendición de cuentas (partidos/campañas) y un rol explícito de la Corte Electoral como órgano de control y supervisión de esas rendiciones. En la práctica, la Corte Electoral emite reglamentaciones/circulares operativas y dispone de un buscador para rendiciones (por ejemplo, en el marco de elecciones departamentales y municipales 2025).

3. Trazabilidad de aportes nominativos, bancarización y reglas de medios de pago: Como medidas anticorrupción típicas (anti opacidad), el esquema uruguayo refuerza la trazabilidad mediante:

• Donaciones nominativas con identificación precisa del donante.

• Depósito en cuenta bancaria abierta a esos efectos y uso de medios de pago electrónicos por encima de determinados umbrales.

• Además, se exige llevar registros contables específicos de campaña (inventario, caja, diario, contribuciones/donaciones, etc.) y se asignan responsabilidades al “comité de campaña”/responsables de lista.

4. Topes, prohibiciones y barreras a conflictos de interés: El régimen contempla, entre otros:

• Tope por donante y por campaña, por ejemplo, se ha difundido el umbral de 300.000 UI como referencia (hoy equivalentes a UYU 1.925.820, aproximadamente USD 49.380, es decir, menos de USD 50 mil).

• Prohibición de donaciones anónimas con excepciones acotadas.

• Prohibiciones relevantes para prevenir captura/compra de influencia: donaciones de organizaciones delictivas, adjudicatarias/concesionarias de obras públicas, asociaciones sindicales/gremiales o religiosas, y Estados/gobiernos/entidades o fundaciones extranjeras, entre otras.

5. Sanciones y consecuencias para donantes (incentivo fuerte al cumplimiento): Para desincentivar el financiamiento ilícito, se prevén:

• Multas, por ejemplo, multiplicadores sobre lo donado ilícitamente.

• Consecuencias reputacionales y de elegibilidad, incluyendo inhabilitación para integrar el RUPE en ciertos casos y comunicaciones a organismos concedentes/adjudicadores cuando hay vínculos con el Estado

6. Transparencia patrimonial de candidatos (complemento anticorrupción): Aunque esto no es “financiamiento de campaña” estrictamente, es un control anticorrupción complementario: la JUTEP recibe declaraciones juradas patrimoniales de candidatos y se ampliaron sujetos obligados, incluyendo los precandidatos en las elecciones internas.

Lo que se busca es establecer buenas prácticas sustentables en la relación entre ética y política, mediante la regulación del financiamiento público y privado a los partidos políticos. La sustentabilidad implica que las buenas prácticas hayan sido probadas en un período de tiempo que haya permitido mostrar su utilidad y que pueda tener continuidad en su aplicación, sugiriéndose en general un período no menor a un año.

Aún no podemos aún hablar de un resultado final dadas las evaluaciones y recomendaciones de ajustes, pero ya han transcurrido 18 meses desde la vigencia de la Ley 20.292, aunque aún hay muchos aspectos de los previstos por la norma que deben implementarse y aceitarse en cuanto a sus procedimientos.

El resultado final esperado consiste en lograr desalentar prácticas corruptas, referidas al financiamiento de los partidos políticos, en especial, por parte de particulares. También implica conocer el patrimonio de aquellos candidatos a desempeñarse como Presidente de la República, transparentando su activo y pasivo de cara al nuevo rol que la ciudadanía le otorgará con su voto.

A pesar de los avances todavía existen desafíos (alineados con lo que se discute en UNCAC/Doha): En línea con el planteo sobre lagunas y debilidad de control, en Uruguay los puntos típicos de mejora (más de implementación que de “norma”) suelen concentrarse en los siguientes cuatro principales:

1. Mejora continua (Ciclo de Deming): Seguir trabajando y mejorando aspectos referidos a la implementación de las disposiciones previstas en la nueva Ley 20.292.

2. Capacidad operativa del control: Dotar de recursos suficientes tanto humanos como económicos a los organismos a los que la Ley impone nuevas tareas vinculadas a la prevención de la corrupción en torno a la financiación de los partidos políticos, como recursos técnicos/analíticos para la auditoría efectiva y cruces de datos (la imprescindible cooperación interinstitucional), señalándose explícitamente el desafío de fortalecer a la Corte Electoral para un contralor más efectivo mediante más recursos y capacitación técnica.

3. Oportunidad y granularidad de la publicación más cercana a “tiempo real” durante las campañas, empleando formatos reutilizables y trazabilidad completa, que es exactamente el tipo de estándar que se impulsa a nivel UNCAC.

4. Publicidad y redes sociales: Un gran tema pendiente de discusión es el de la regulación del gasto publicitario en redes sociales en el marco de mejoras al sistema. En ese sentido se recomienda generar modificaciones legislativas en aspectos que quedaron pendientes por falta de acuerdos políticos, como la regulación del gasto publicitario en redes sociales, cuya presencia crece de modo exponencial y viola en muchas situaciones los plazos legales de duración de las campañas electorales.

5. Monto de las multas: Esta es una opinión del autor de este artículo: las cifras mínimas y máximas de las multas previstas en la Ley parecen demasiado bajas para lo que está en juego. Mi recomendación es que, simultáneamente con la revisión legislativa de otros aspectos a ajustar se revean estos umbrales a la alta, considerando que tales aumentos no afectarán a las personas y partidos políticos que cumplan con la Ley, y serán un desincentivo para aquellos que hagan cuentas entre costos y beneficios de violar la Ley.

José C. Nordmann

SME en Transformación Digital

Miembro del Consejo Mundial para un Planeta Más Seguro

Miembro del Consejo Consultivo Mundial de i2 Group

Miembro de ACFE (Asociación de Examinadores Certificados en Fraude)

Chief Compliance Officer (Quanam)

Miembro de AUC (Asociación Uruguaya de Compliance)

Miembro Asociado de WCA (World Compliance Association)

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